最嚴制度 為美麗中國保駕護航

羅 蘭

　　中國將生態文明建設納入制度化軌道又邁進一大步。日前，中共十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(簡稱《決定》），其中，對生態文明制度提出總體要求，并作出戰略部署。專家指出，制度建設代表了生態文明的“軟實力”，堅持、完善和執行這些史上“最嚴制度”，美麗中國建設就有了根本保證。

制度不能失靈

　　“制度”一詞在《決定》中被高頻提出?！稕Q定》要求，堅持和完善生態文明制度體系，實行最嚴格的生態環境保護制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態保護和修復制度，嚴明生態環境保護責任制度。
　　“生態文明制度體系是完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是不斷滿足人民日益增長優美環境需要的重要舉措，是通過一系列制度保護生態環境的重要實踐?！卑⒗芐EE基金會秘書長、北京師范大學生態學教授張立接受本報記者采訪時說。
　　為何強調制度的重要性，中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員、中國社會科學院生態文明研究智庫秘書長莊貴陽對本報記者分析說，生態文明建設已成為新時代中國特色社會主義建設“五位一體”總體布局以及“四個全面”戰略布局的重要組成部分，加強生態文明建設關乎中華民族的永續發展，具有極其重要的戰略意義。但生態文明建設是一個長期任務，需要久久為功。為保障生態文明建設實現長效化、制度化、規范化，需要把黨的十八大以來生態文明建設經驗和做法進行歸納、總結，形成制度，并對制度加以堅持和完善，同時嚴格執行，這是建設美麗中國的必然要求。
　　專家認為，國家治理體系現代化落實到生態文明建設上，就是要形成一整套系統完備、內涵豐富的生態文明制度體系。
　　北京市社會科學院經濟所副研究員劉薇對本報記者說：“生態文明制度建設的基本內涵至少包含兩方面：一是生態文明制度是關于推進生態文明建設的行為規則，是關于生態產業、生態消費、生態文化、生態科技創新等一系列制度的總稱；二是生態文明制度是生態文明建設的重要保障和實施根本?！?
　　“與市場失靈一樣，制度失靈也會對生態文明建設產生重要影響?！眲⑥碧貏e指出。

紅線不能逾越

　　生態環境保護制度在今后的實行過程中將越來越嚴。對此，專家認為，“最嚴”體現出一種紅線思維。中南民族大學文學與新聞傳播學院教授徐紅對本報記者說，《決定》明確提出“生態保護紅線”“永久基本農田”“空間管控邊界”“海域保護線”等內容，就是指絕對不容踐踏的“最嚴制度”。
　　所謂“最嚴制度”，莊貴陽解釋，就是在加強生態環境保護過程中，要牢固樹立底線思維和生態紅線意識，將自然環境承載能力作為經濟社會發展過程中的底線和紅線，對于任何逾越生態底線和紅線的行為，都能依據“最嚴制度”實行嚴肅處理。
　　“最嚴格的生態環境保護制度”也意味著推動生態文明領域國家治理體系和治理能力的現代化?！啊顕馈环矫骟w現在嚴格地劃定并嚴守生態環境保護底線和紅線；另一方面，是通過制定嚴格的生態文明制度體系和嚴密的生態文明法律體系，來構建具有中國特色的生態文明治理體系，實現生態文明治理能力的現代化?！眲⑥闭f。
　　實行“最嚴制度”意味著什么？
　　國家氣候戰略中心綜合部副主任張志強對本報記者說，一是要完善經濟社會發展考核評價體系。把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，使之成為推進生態文明建設的重要導向和約束。二是依法行政，加強生態環境監管體制機制建設。在生態環境領域，通過落實中央生態環境保護督察制度、實行生態環境損害責任終身追究制、落實生態環境損害賠償制度、構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系、加快建立“三線一單”制度、健全生態環境信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等系列措施，進一步加強生態文明制度體系建設。
　　生態文明建設是中國現階段最重要的大事之一，需要多部門、全社會共同參與。張立認為，“最嚴制度”也意味著制度體系建成后，各級、各部門都要嚴格按制度辦事，對生態環境損害責任終身追究。

納入國家治理

　　時至今日，我國已初步建立了源頭防控、過程監管、后果嚴懲的生態環保制度，建立了涵蓋水、土、氣、廢等所有領域的環保法律體系，并將生態環境納入社會經濟發展評價體系。此次《決定》對生態文明制度從最嚴格的保護、資源高效利用、生態保護和修復、生態環境保護責任等四個方面進一步做了部署。
　　“《決定》體現了生態文明建設系統、全面的特點，從源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究等多方面來詮釋了生態文明建設的內涵?！睆埩⒄f。
　　“其最大亮點是將‘堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生’納入到國家治理體系當中，作為了國家治理能力現代化的重要內容?！眲⑥敝赋?。
　　制度建設的四個方面在內容上有機聯系，邏輯上相互貫通，實踐中相互關聯。張志強分析，《決定》第十章將環境、資源、生態和政府責任有機地聯系在一起，在實踐中具有可操作性。結合政府職能的整合調整，以問題為導向，各個部門既有職責分工，又有相互協作，既包括對原有制度堅持和完善的部分，也增加了根據形勢需要新增加的工作安排，兼顧當前和未來的發展需要，保證了政策的連續性和執行力。
　　剖析四個方面內容的重點，莊貴陽認為，對于污染控制，要從源頭上通過規劃和空間管控防止污染；資源高效利用制度重在資源節約與高效利用，將普遍實行垃圾分類和資源化利用制度納入議程；生態修復于保護制度重在生態治理，從系統性和完整性角度加強修復和保護；生態環境保護責任制度的重點是執行，將此前生態文明建設目標評價考核辦法納入制度化管理軌道。
　　包括社會組織在內的公益力量在推進國家治理體系和治理能力現代化中的作用也不容忽視。張立補充說，“《決定》在相關舉措中鼓勵支持社會力量興辦公益事業、拓展公益訴訟案件范圍，其中就包括生態環境和資源保護等領域?！?/p>

建設執行并重

　　當前我國生態文明制度建設已經到了深化階段，即從法規制定到責任落實的階段。張志強分析，黨的十八大以來，中國生態環境保護從認識到實踐發生了歷史性、轉折性、全局性變化，生態文明建設取得顯著成效，中國生態文明建設和生態環境保護進入成效最好的時期，在思想認識程度、污染治理力度、制度出臺頻度、監管執法尺度和環境改善速度等多個方面發生了巨大的變化，為進一步推動生態文明建設工作奠定了基礎。
　　雖然生態文明建設穩中向好，但成效并不穩固，正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。因此，《決定》強調“堅持”和“完善”。專家表示，未來推進生態文明建設，就是要堅持和完善并堅決執行好這些制度，更好地滿足人民群眾對生態環境改善的需求。
　　“堅持”什么？劉薇認為首先是堅持生態文明制度是中國特色社會主義制度體系的重要組成部分。其次，堅持生態文明制度建設與落實執行并重。已有的環境保護制度已經初步形成了體系，但在實施過程中仍難見成效，歸根結底是因為實施力度不夠，對環境行為主體的違法行為的處理不夠嚴格。因此，必須堅持源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲重罰的基本原則，加強在環境監管、環境執法、環境管控、環境司法過程中的剛性和力度，形成嚴密的環境保護網，將“最嚴格”的要求落實到實際中去，堅決解決違法成本低、守法成本高的問題。
　　創新將是未來工作的另一大重點?！皩τ凇晟啤睦斫?，我想可能包含有比較強的‘創新’意味?！睆堉緩妱t認為，最重要的是完善經濟社會發展考核評價體系，把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系，使之成為推進生態文明建設的重要導向和約束。
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